direct naar inhoud van Toelichting
Plan: Paraplubestemmingsplan Wonen in Smallingerland
Status: vastgesteld
Plantype: bestemmingsplan
IMRO-idn: NL.IMRO.0090.PP2021GSL006-0401

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

De plansystematiek van de huidige bestemmingsplannen in Smallingerland maakt het onbedoeld mogelijk dat woningen kunnen worden gebruikt voor kamerverhuur of zelfs kunnen worden gesplitst. Hoewel er een beperkt aantal gevallen bekend is, is dit een ontwikkeling die de gemeente wil tegengaan. Het gebruik van woningen door meerdere huishoudens die daar eigenlijk niet voor bedoeld zijn, levert in potentie een hogere kans op overlast op. Kamerbewoning en woningsplitsing resulteert in de meeste gevallen in een verdichting van het aantal eenpersoonshuishoudens. Ieder huishouden heeft zijn eigen levensgewoonten en dag- en nachtritme. Hoe meer huishoudens in een woning, des te groter de kans dat afwijkend gedrag ontstaat waar de omgeving last van kan krijgen, zoals parkeeroverlast en geluidsoverlast.

In het verleden zijn verschillende verzoeken tot het vestigen van personen anders dan een 'doorsneegezin' (bijvoorbeeld arbeidsmigranten of studenten) in een woning afgewezen in de veronderstelling dat de geldende bestemmingsplannen het goed afgedekt hadden. Uit een recente uitspraak van de Raad van State blijkt dat een groot deel van de gemeenten in Nederland geen kamerverhuur heeft geregeld in de bestemmingsplannen. Ook blijkt uit een bezwaarprocedure bij de gemeente Smallingerland dat op grond van bepaalde bestemmingsplannen appartementen op de verdieping toegestaan zijn.

Het is daarom gewenst om als gemeente handvatten te hebben waaraan kamerverhuur en appartementen op de verdieping getoetst kunnen worden. Maar ook om het hebben van een toetsingskader voor huisvesting studenten en arbeidersmigranten en voor mantel- kangoeroewoningen.Zo behoud je als gemeente de goede ruimtelijke ordening en heb je duidelijke handhavingsinstrumenten.

Het college van B&W heeft voor de volgende aanpak gekozen;

  • 1. het verbieden van het splitsen van woningen zodat onzelfstandige woonruimtes ontstaan; raadsbesluit d.d. 10 december 2019), en
  • 2. het maken van regels en beleid om kamerverhuur en wonen op de verdieping in bepaalde gevallen wel toe te staan.

In voorliggend bestemmingsplan wordt voorzien in een juridische regeling voor de beschreven problematiek.

Hoofdstuk 2 Achtergronden

Om juridisch grip te krijgen op de knelpunten in de geldende bestemmingsplannen is eerst geanalyseerd waar de knelpunten zitten. Het gaat hierbij specifiek om knelpunten binnen de woonbestemming(en) in de geldende bestemmingsplannen.

  • a. In de geldende bestemmingsplannen van gemeente Smallingerland ontbreekt het begrip "wonen". Volgens recente jurisprudentie (onder andere ECLI:NL:RVS:2019:192, d.d. 23 januari 2019) geldt dat het ontbreken van een definitie van het begrip "wonen" gevolgen heeft voor de uitleg van dat begrip. Bij het ontbreken van de definitie "wonen" wordt door de Raad van State teruggegrepen op het algemeen spraakgebruik danwel op de uitleg zoals die is opgenomen in de Van Dale. De Raad van State stelt daarom vast dat het hierbij ook kan gaan om kamerverhuur in de vorm van de huisvesting van tijdelijke werknemers of studenten.
     
    Het is natuurlijk gewenst om het "wonen in een woning" zoals dat doorgaans plaatsvindt, toe te staan. Denk hierbij aan bewoning door een gezin. In het licht van een bestemmingsplan is met "wonen" bedoeld om de huisvesting van één (afzonderlijk) huishouden mogelijk te maken, zoals dit is beschreven in het begrip "woning" dat wel in de verschillende bestemmingsplannen is opgenomen. Onder "woning" wordt verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. De koppeling tussen "wonen" en "woning" ontbreekt in de geldende bestemmingsplannen, waardoor vele (ongewenste) vormen van wonen kunnen ontstaan zonder dat sturing hierop mogelijk is.

  • b. In de geldende bestemmingsplannen is het begrip "één (afzonderlijk) huishouden" niet gedefinieerd. Ook dat blijkt een tekortkoming. In zo'n geval sluit de Raad van State aan bij de definitie van Van Dale (onder andere ECLI:NL:RVS:2017:3029, 8 november 2017) en wordt teruggegrepen op het algemene spraakgebruik (onder andere 201011978/1/R3, 30 november 2011). Van één huishouden is sprake indien het vaste verband tussen bewoners alsmede de continuïteit en onderlinge verbondenheid tussen hen is vast komen te staan. Wannéér sprake is van een huishouden moet volgens de Raad van State per geval worden beoordeeld. Een optelsom van feiten leidt tot de conclusie of er al dan niet sprake is van een huishouden. De beoordeling per geval komt met name voort uit het feit dat de continuïteit en onderlinge verbondenheid tussen bewoners geen vaststaand gegeven is, maar iedere individuele keer onderbouwd moet worden. Het is soms ook wel prettig dat in de geldende bestemmingsplannen geen definitie voor "één (afzonderlijk) huishouden" is opgenomen, want het geeft een bepaalde mate van flexibiliteit. Ook minder traditionele vormen van een huishouden zijn dan toegestaan. Daar staat tegenover dat in geval van handhaving er geen (directe) duidelijkheid bestaat op welke wijze moet worden gehandhaafd en daardoor willekeur op de loer ligt.

  • c. In de geldende bestemmingsplannen is wel een definitie voor “woonhuis” opgenomen. Onder “woonhuis” wordt verstaan: “een gebouw van ten hoogste drie bouwlagen met in beginsel één woning (of meerdere woningen met een eigen toegang op de verdiepingsvloer(en)), dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden”. Op grond van deze definitie is het echter toegestaan om in een gebouw van ten hoogste drie bouwlagen meerdere woningen te vestigen. Dit is evenwel niet de bedoeling. Het toegestane aantal woningen wordt namelijk gereguleerd via de bouwregels van de woonbestemming. In de bouwregels is opgenomen: “binnen een bouwvlak mag maximaal één woonhuis worden gebouwd, behalve als ter plaatse de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" is aangegeven. In dat geval mogen er niet meer woonhuizen in het bouwvlak worden gebouwd dan in de aanduiding als maximum is aangegeven”. De definitie “woonhuis” maakt het mogelijk dat het woningaantal kan toenemen, zonder dat sturing hierop mogelijk is.

  • d. Ter illustratie het volgende: In het centrumgebied van Drachten komt regelmatig splitsing van een groter appartement naar meerdere kleine(re) appartementen voor. Voor het centrum van Drachten geldt het bestemmingsplan Centrum Drachten, vastgesteld op 6 september 2011. Een groot deel van het plangebied is bestemd voor ‘Centrum’. Eén van de toegestane functies in de bestemming ‘Centrum’ is het wonen naast diverse andere toegestane functies. De bouwregels stellen echter geen beperking aan het toegestane aantal woningen. Dit betekent dat het woningaantal op basis van het bestemmingsplan niet is geregeld. Splitsing van een groter appartement in meerdere kleine(re) appartementen kan plaatsvinden, zonder dat sturing hierop mogelijk is.

Hoofdstuk 3 Regeling wonen

3.1 Het begrip "wonen"

Om binnen de kaders van de jurisprudentie een gewenste invulling te kunnen geven aan het begrip “wonen”, moet een koppeling tot stand komen met het begrip “woning”. Zo wordt gerepareerd dat het wonen in een (bedrijfs- of tussen)woning, woonhuis of woongebouw mag, zolang er maar sprake is van de huisvesting van één (afzonderlijk) huishouden.

De bovenstaande reparatie biedt ook de kans om te regelen dat het wonen alleen voor permanente bewoning is. Daarmee kan ongewenst (verblijfs)recreatief gebruik in woningen als Air-bnb worden voorkomen.

Om sturing op ongewenste vormen van het wonen mogelijk te maken, worden de volgende begrippen aan de geldende bestemmingsplannen toegevoegd:

  • a. wonen: het huisvesten van één (afzonderlijk) huishouden in een (bedrijfs- of tussen)woning, woonhuis of in een woning van een woongebouw, waarbij een (bedrijfs- of tussen)woning, woonhuis of een woning in een woongebouw uitsluitend mag worden gebruikt voor permanente bewoning;
  • b. permanente bewoning: het gebruik van een (bedrijfs- of tussen)woning, woonhuis of een woning in een woongebouw als vaste woonplaats;
  • c. vaste woonplaats: woonplaats van degene die op het betreffende adres staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, het adres waar de post wordt bezorgd en waarbij tevens uit het geheel van feiten en omstandigheden blijkt dat het betreffende adres als zijn of haar centrale levensplaats fungeert.

3.2 Eén afzonderlijk huishouden

Op grond van jurisprudentie is ten aanzien van de definitie “één (afzonderlijk) huishouden” gewerkt met een feitelijke invulling van het kader ‘het vaststellen van het vaste verband tussen bewoners alsmede de continuïteit en onderlinge verbondenheid tussen hen”. Hoewel het voorgaande kader een vaste lijn in de jurisprudentie is, geeft het onvoldoende duidelijke grondslag voor handhaving. Immers, er zal steeds per geval een afweging gemaakt moeten worden of sprake is van één huishouden.

Om een goede basis voor handhaving van het begrip “één (afzonderlijk) huishouden” te leggen, is aan de geldende bestemmingsplannen een strakke definitie van huishouden toegevoegd. De definitie biedt weinig ruimte voor afweging, waardoor de duidelijkheid in het kader van de handhaving van de definitie voorop staat. De definitie heeft mede tot doel om overlast in (woon)wijken te voorkomen. Feitelijk is aansluiting gezocht bij de traditionele vorm van één huishouden (ouders en kinderen). Het verschil met de voorgestelde definitie zit in de zinsnede "één of twee personen…". Dit is breder dan alleen de ouders, het kunnen onder andere ook twee huurders of tijdelijke werknemers betreffen. De keuze hiervoor is gemaakt, omdat de doelen 'handhaafbare definitie' en 'voorkomen van overlast' worden nagestreefd.

Vanuit de opgave om in de geldende bestemmingsplannen een duidelijk handhaafbare definitie van "huishouden" op te nemen, is het volgende begrip aan de geldende bestemmingsplannen toegevoegd:

  • één of twee personen, al dan niet met hun biologische, geadopteerde, pleeg- en/of kleinkinderen, die gebruik maken van één (bedrijfs- of tussen)woning, woonhuis of een woning in een woongebouw.
3.2.1 Beleid 'huishouden' en het 'kangoeroewonen'

De hiervoor gegeven definitie van huishouden is wat beperkt. Er zijn type huishoudens die op zich acceptabel zijn, maar die niet voldoen aan de hiervoor weergegeven definitie. Gemeente Smallingerland heeft daarom beleid opgesteld in de vorm van een beleidsnota 'Verruimen begrip huishouden' waarmee de in de jurisprudentie gehanteerde definitie van huishouden (het vaststellen van een vast verband tussen bewoners evenals de continuïteit en onderlinge verbondenheid tussen hen) verder is uitgewerkt (zie ook bijlage 1 bij deze toelichting). Dat beleid dient als grondslag voor het bieden van ruimte voor een bredere uitleg van de definitie "huishouden", zoals die is toegevoegd in de geldende bestemmingsplannen. Daarin is ook het generatiewonen meegenomen. Met generatiewonen (bijzondere vorm van huishouden) wordt het samenwonen bedoeld van één of meer generaties in een bestaande woning, zodat de (zorg)taken in familieverband met elkaar kunnen worden gedeeld, waarbij onder generaties wordt verstaan: (over)grootouders, (schoon)ouders, (pleeg- en adoptie-)kinderen, kleinkinderen, broers en zussen.

Via het opgestelde beleid kan de nodige flexibiliteit worden geboden, waarbij wel altijd sprake is van een afweging. Via het beleid (als grondslag voor afwegen) is sturing door de gemeente mogelijk op minder traditionele vormen van het begrip "huishouden". Tegelijkertijd biedt het beleid een flexibele invulling van het begrip "huishouden", rechtdoende aan de jurisprudentie van de Raad van State.

Het beleid is toegevoegd aan de geldende bestemmingsplannen door middel van een afwijking van de gebruiksregels. De afwijkingsregel biedt de mogelijkheid om in concrete situaties af te wijken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het afwijken kan bijvoorbeeld gaan om het toestaan van meerdere personen (zoals arbeidsmigranten of studenten) in een woning.

Voorwaarde voor het afwijken is dan ook dat is voldaan aan het geldende beleid zoals dat blijkt uit de beleidsnota 'Verruimen begrip huishouden', dan wel diens rechtsopvolger. Juridisch gezien gaat het om een zogenoemde “dynamische beleidsverwijzing”. De Wet ruimtelijke ordening schrijft voor dat de dynamische beleidsverwijzing gekoppeld moet zijn aan een bevoegdheid, zoals een afwijking van de gebruiksregels. De voorgestelde toevoeging aan de geldende bestemmingsplannen voldoet aan de wet.

Dit werkt in de praktijk als volgt: wanneer een huishouden niet voldoet aan de begripsbepaling zoals die in het bestemmingsplan is opgenomen (er is geen sprake van twee personen maar bijvoorbeeld van drie personen met hun kinderen), kan het college van B&W na toetsing aan de beleidsnotitie een omgevingsvergunning voor het afwijken van de regels van het bestemmingsplan verlenen. Op deze manier kan de gemeente Smallingerland sturen. Wanneer in de praktijk type huishoudens worden gevormd die op zich acceptabel zijn, maar die niet binnen de regels van het bestemmingsplan en ook niet binnen de kaders van de beleidsnota vallen, kan de gemeente besluiten om de inhoud van de beleidsnota 'Verruimen begrip huishouden' aan te passen. Zo blijft het beleid steeds actueel, zonder dat dit via lange bestemmingsplanprocedures moet worden aangepast.

3.3 Begrip "woonhuis"

De definitie van “woonhuis” is in tegenspraak met de bouwregels van de woonbestemmingen. Op basis van de bouwregels is het uitgangspunt dat één woonhuis is toegestaan of het aantal woonhuizen dat door middel van een aanduiding op de verbeelding is weergegeven, terwijl op grond van de definitie “woonhuis” meerdere woningen zijn toegestaan.

Vanuit de wens om de definitie van woonhuis op één lijn te brengen met de bouwregels in de woonbestemmingen, wordt het begrip “woonhuis” in de geldende bestemmingsplannen als volgt aangepast:

  • een gebouw woning van ten hoogste drie bouwlagen met in beginsel één woning (of meerdere woningen met een eigen toegang op de verdiepingsvloer(en)), dat die qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden.

Hoofdstuk 4 Beleid en Omgevingsaspecten

Om de uitvoerbaarheid van een planvoornemen te onderbouwen, is het in beginsel noodzakelijk dat het planvoornemen wordt getoetst aan het geldende rijks-, provinciaal en gemeentelijk beleid en aan de omgevingsaspecten. Hierbij wordt ervan uit gegaan dat het planvoornemen ontwikkelingen mogelijk maakt.

Het voorliggende paraplubestemmingsplan is echter een aanpassing van de juridische regels die er al gelden. Er is dan ook geen sprake van een planologische ontwikkeling, maar van een herstel van enkele omissies in de geldende regels voor het wonen. Voor het geldende beleid en de omgevingsaspecten wordt dan ook verwezen naar de onderliggende geldende plannen.

Hoofdstuk 5 Juridische vormgeving

Het voorliggende paraplubestemmingsplan is een partiële herziening van de onderliggende geldende bestemmingsplannen. Het plan bestaat uit een toelichting, verbeelding en regels.

Voor deze partiële herziening zijn de regels van de Standaard Vergelijkbare BestemmingsPlannen 2012 (SVBP 2012) toegepast. Met deze standaard worden de regels en de verbeelding zodanig opgebouwd en ingericht dat ruimtelijke plannen goed met elkaar kunnen worden vergeleken.

Hoofdstuk 6 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Het voorliggende parapluplan wordt als ontwerp bestemmingsplan in procedure gebracht. De ingekomen zienswijzen worden behandeld als onderdeel van het vaststellingsbesluit. Het vaststellingsbesluit wordt t.z.t. onderdeel van het voorliggende plan.