Paraplubestemmingsplan Verblijfsrecreatie Texel

1.1 Aanleiding

Naar aanleiding van de vaststelling van het 'Toeristisch Toekomstplan, Texel in balans, naar een authentiek, duurzaam en gastvrij eiland' (hierna: TTP) op 22 september 2021, wil de gemeente Texel de relevante regels en begrippen in de bestaande bestemmingsplannen in een paraplubestemmingsplan herzien en vaststellen.

1.2 Planvorm

Dit bestemmingplan betreft een zogenaamd paraplubestemmingsplan. Een paraplubestemmingsplan is een partiële herziening van meerdere bestemmingsplannen. Op één of meer aspecten worden diverse bestemmingsplannen met een paraplubestemmingsplan aangepast of aangevuld, voor het overige blijven de desbetreffende bestemmingsplannen (regels en verbeelding) van kracht. Dit maakt het dus mogelijk om met één bestemmingsplan alle bestemmingsplannen aan te vullen of aan te passen waarvoor dit noodzakelijk is. Voorliggend paraplubestemmingsplan is daarmee een aanvullende en deels vervangende regeling over het specifieke onderwerp verblijfsrecreatie en herziet de bestaande bestemmingsplannen partieel.

1.3 Plangebied

Het voorliggende paraplubestemmingsplan geldt voor de plangebieden van de vigerende bestemmingsplannen binnen het grondgebied van de gemeente Texel. Het plangebied is met een rode lijn weergegeven in figuur 1.1.

Figuur 1.1 Plangebied

1.4 Geldende bestemmingsplannen

In bijlage 1 bij de regels is een overzicht opgenomen van de bestemmingsplannen waarop dit paraplubestemmingsplan betrekking heeft.

1.5 Leeswijzer

In deze toelichting wordt, na dit inleidende hoofdstuk, in hoofdstuk 2 ingegaan op het relevante beleidskader. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens ingegaan op de onderdelen die worden herzien. In hoofdstuk 4 komt de juridische regeling van dit plan aan de orde en in hoofdstuk 5 worden de economische en maatschappelijke uitvoerbaarheid uitgewerkt. Gezien het feit dat dit bestemmingsplan een partiële herziening betreft, wordt niet ingegaan op de milieu- en omgevingsaspecten. Deze aspecten zijn reeds uitgewerkt in de moederplannen en/of reparatieplannen.

3.1 Inpassing bij omzetting

Huidige situatie

Bij de laatste actualisaties van de bestemmingsplannen vanaf 2013 was het uitgangspunt zoveel mogelijk vrijheid en flexibiliteit aan de ondernemers te laten, waarbij zo weinig mogelijk administratieve lasten in de vorm van planologische procedures op hun schouders werden gelegd. Om die reden is ervoor gekozen om wel regels en voorwaarden op te nemen over de uitstraling aan de buitenkant van de recreatieterreinen, maar zo weinig mogelijk te regelen over de binnenkant van de terreinen. De ondernemers weten immers beter dan de gemeente welke kwaliteit hun bezoekers wensen en zij moeten daar snel op kunnen inspelen.

Op de terreinen met de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve terreinen' van de bestemmingsplannen Buitengebied Texel 2013 en de kernen is daarom bijvoorbeeld bij recht omzetting van kampeerplaatsen naar zomerhuizen en/of familiehuizen mogelijk. Hiervoor hoeft geen planologische procedure te worden gevoerd. Er is - als het niet onder de vergunningvrije regeling valt - alleen een omgevingsvergunning nodig. Indien een zomerhuis aan de bouwregels voldoet moet deze worden verleend. Er is daarmee geen ruimtelijk toetsingskader om standplaatsen voor kampeermiddelen om te zetten naar zomerhuizen en/of familiehuizen die een goede landschappelijke inpassing/terreininpassing borgen. Hierdoor kan een bestaand verblijfsrecreatief terrein in principe zonder voorwaarden worden omgezet naar een zomerhuizenterrein. Door deze omzettingsmogelijkheid is er kans op meer verstening zonder dat er sprake is van een goede landschappelijke en ruimtelijke inpassing. Om die reden bestaat nu de wens om toch een toetsmoment vooraf te hebben voordat omzetting naar zomerhuizen en andere permanent aanwezige en/of gebouwde recreatieve verblijven (stacaravans, chalets, blokhutten, zomerhuizen en familiehuizen) plaatsvindt.

Op terreinen met de bestemming 'Recreatie - Kampeerterrein' van het bestemmingsplan Buitengebied Texel 2013 is het niet mogelijk om de kampeerplaatsen om te zetten naar zomerhuizen of familiehuizen. Bij het kamperen bij de boer ook niet. Hierdoor blijft het aanbod van kampeerplaatsen gewaarborgd en blijft ongeveer 25% van de geregistreerde slaapplaatsen bestemd voor kampeermiddelen.

In de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen' (bestemmingsplan Buitengebied en een aantal komplannen) is een uitwisselbaarheid toegestaan van verblijfsrecreatie in de vorm van hotels, groepsverblijven en complexen van recreatieappartementen. Daar waar nu bijvoorbeeld een hotel aanwezig is, kan dat hotel ook omgezet worden naar recreatieappartementen. Bij een omzetting en verandering van de gebouwen vindt er geen toetsing in het kader van landschappelijke inpassing of terreininpassing plaats. Voor verblijfsrecreatieve gebouwen geldt alleen bij vergroting en/of aanpassing van de gebouwen een toetsmoment.

Toeristisch Toekomstplan

Gezien alle ontwikkelingen in de toeristisch-recreatieve sector, maar ook in de snel veranderende markt om ons heen, is het advies in het TTP vooraf een toetsmoment in te bouwen bij verblijfsrecreatieve terreinen, met als toetsingscriterium bij de aanvraag omgevingsvergunning dat aan een goede landschappelijke inpassing wordt voldaan.

Dit moet ook ingevoerd worden bij 'verblijfsrecreatieve gebouwen' (bijvoorbeeld van groepsaccommodaties naar hotels). Zo kunnen ondernemers nog steeds doorontwikkelen op hun terrein, maar is er alleen een extra controle ingebouwd.

Doel

Het doel is zicht en controle houden op de ruimtelijke inpassing bij omzetting van kampeerplaatsen naar zomerhuizen en omzetting van verblijfsrecreatieve gebouwen zonder de huidige ontwikkelmogelijkheden voor eigenaren/exploitanten te beperken. Op die manier wordt de ruimtelijke kwaliteit geborgd.

Middel

Omdat recreatieve verblijven, zoals bijvoorbeeld zomerhuizen, bij recht binnen de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve terrein' zijn toegestaan en deze op grond van bijlage II, artikel 3 lid 2 Besluit omgevingsrecht vergunningvrij kunnen zijn (tot 70 m² en 5 meter hoog) is voor het omzetten van kampeermiddelen naar gebouwde recreatieve verblijven (chalets, blokhutten, zomerhuizen en familiehuizen) en stacaravans gekozen om dit te sturen via een voorwaardelijke verplichting. Hierdoor is het weliswaar nog 'gewoon' mogelijk om al dan niet vergunningvrij bijvoorbeeld zomerhuizen te plaatsen tot 70 m2, maar is sprake van toetsing. Op deze wijze kan namelijk getoetst worden of de landschappelijke en ruimtelijke inpassing voldoende is.

Voor de omzetting van verblijfsrecreatieve gebouwen binnen de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen' die leidt tot (inpandige) verandering, vergroting of herbouw van de bestaande gebouwen is ook een toetsmoment in de vorm van een voorwaardelijke verplichting opgenomen die de ruimtelijke en landschappelijke inpassing moet waarborgen.

Toetsingscriteria

Er moet worden voldaan aan de bestaande voorwaarden voor plaatsingsdichtheid en het aantal slaapplaatsen. In dit bestemmingsplan is aangegeven dat het terrein goed landschappelijk wordt ingepast en wordt afgeschermd door een boomsingel van tenminste 7 meter breed. Daarnaast moet het goed ingepast zijn in het straatbeeld en mag er geen onevenredige afbreuk worden gedaan aan de natuurlijke en landschappelijke waarden en - indien van toepassing - gebruiksmogelijkheden van de omliggende gronden. Verder is voor het buitengebied het Beeldkwaliteitsplan Buitengebied 'Texel in ontwikkeling' van toepassing.

3.2 Stolpen

Huidige situatie

In de agrarische bestemmingen in het bestemmingsplan Buitengebied is een regeling opgenomen voor het maken van recreatieappartementen in stolpen. Doel van deze regeling is om agrariërs de mogelijkheid te bieden om de monumentale stolp te behouden, zodat het landschappelijke beeld in het Texelse Buitengebied met zijn vele stolpkappen niet verloren gaat. Vaak is de stolp niet meer functioneel en kan deze daardoor een sta-in-de-weg zijn op een agrarisch bedrijf. Bovendien is een stolp duur in onderhoud. Omdat in de praktijk geregeld bleek dat een monumentale stolp er te slecht aan toe was om op te knappen, is destijds toegevoegd dat een monumentale stolp met een agrarische bedrijfsbestemming ook vervangen mag worden door een nieuwgebouwde stolp. Er mogen - via een afwijkingsbevoegdheid - maximaal vier appartementen in een stolp worden gerealiseerd. In de praktijk worden daarom bijna altijd 4 appartementen in de stolp gerealiseerd. Dit levert namelijk de meeste verhuuropbrengsten op. Het blijkt dat dit niet alleen meer verkeersbewegingen in het landelijk gebied oplevert maar ook dat dit het uiterlijk van de stolp in verregaande mate aantast in de gevels, vorm en kap. De appartementen hebben een bepaalde mate van daglichttoetreding nodig, waardoor er vaak dakkapellen, grote dakramen en repeterende dubbele openslaande deuren in komen. Dit tast het authentieke uiterlijk eigenlijk te veel aan om nog te kunnen spreken van een verantwoord cultuurhistorisch beeld.

Ook hebben nieuwe stolpen een afwijkend uiterlijk omdat voldaan moet worden aan de huidige bouwregelgeving. Met bijvoorbeeld een hogere goot en hogere deuren, waardoor het niet meer lijkt op een cultuurhistorisch verantwoorde Noord-Hollandse stolp.

Het oorspronkelijke doel van de regeling was het behoud van oude, monumentale stolpen met een agrarische bedrijfsbestemming. Met het afbreken van de oude stolp voor het maken van een nieuwe (met meer ruimte zodat er vier appartementen in passen) schiet de regeling in de praktijk haar doel voorbij.

Toeristisch Toekomstplan

In het TTP wordt vanuit cultuurhistorisch perspectief geadviseerd om de afwijkingsmogelijkheid voor het maximum aantal appartementen per stolp terug te brengen naar 2. Bovendien wordt geadviseerd dit alleen toe te staan bij oude stolpen met een monumentale status, zodat de appartementen op de begane grond gemaakt kunnen worden en de authentieke kapvorm onaangetast kan blijven.

Doel

Het doel van de stolpenregeling is enerzijds het cultuurhistorische karakter van de monumentale stolpen te behouden en anderzijds de groei in slaapplaatsen op Texel te beperken.

Middel

In dit paraplubestemmingsplan wordt de mogelijkheid om 4 recreatie-appartementen in een stolp te realiseren teruggebracht naar 2. Bovendien mogen appartementen alleen nog worden gerealiseerd in monumentale stolpen met een agrarische bestemming.

3.3 Logies met ontbijt

Huidige situatie

Logies met ontbijt (B&B) was van oudsher een 'gebruik' en is op Texel ook op die manier ontstaan. Pas in de actualisatie van bestemmingsplannen na 2013 is voor het eerst juridisch vastgelegd dat dit bij recht mogelijk is. Planologisch zijn de particuliere slaapplaatsen bij logies met ontbijt niet bestemd (op enkele uitzonderingen na).

Logies met ontbijt is bij recht toegestaan. Er is een meldplicht op basis van de verordening toeristenbelasting, maar slaapplaatsen worden niet meegenomen in de totale telling van het recreatieve slaapplaatsenregistratiesysteem. Voor veel mensen is het aanbieden van logies met ontbijt een belangrijke bron van (neven)inkomsten. Aan de andere kant is een tendens waar te nemen dat logies met ontbijt-adressen steeds luxer worden en de inkomsten uit logies met ontbijt bijna een hoofdinkomen zijn geworden. Mede door de ontwikkelingen in de vraag beperkt deze logiesvorm zich niet meer tot het hoogseizoen, maar heeft het zich ontwikkeld tot een grootschalige logiesvorm die jaarrond wordt gebruikt. Dit leidt veelal tot meer drukte in de woongebieden met (geluids)overlast en parkeerdruk. Daarnaast worden veelal ruimere bouwmogelijkheden van woonhuizen benut om logies met ontbijt aan te bieden. Er is een ongelijk speelveld met professionele aanbieders van toeristische accommodaties ontstaan die aan allerlei eisen moeten voldoen.

Toeristisch Toekomstplan

In het TTP wordt aangegeven dat de term 'ondergeschiktheid' duidelijker moet worden gedefinieerd. In het TTP wordt de huidige situatie geschetst en aangegeven dat er duidelijkheid moet komen over definities als ondergeschiktheid en het begrip 'in de woning'. Er moet regelgeving komen met heldere, handhaafbare, toetsingscriteria voor logies met ontbijt.

Doel

Het doel is om met eenduidige regelgeving, die controleerbaar en handhaafbaar is, logies met ontbijt aan te bieden.

Middel

Door de definiëring van begrippen in Artikel 1 en het opnemen van meetbare en handhaafbare criteria in Artikel 6 lid 6.1.1 in dit bestemmingsplan wordt duidelijk aan welke voorwaarden het aanbieden van logies met ontbijt moet voldoen. Deze voorwaarden bestaan onder andere uit een maximum oppervlakte en een maximum aantal recreatieve slaapplaatsen. Bovendien moet de woning waar logies en ontbijt worden aangeboden permanent worden bewoond en moet het gedeelte dat gebruikt wordt voor logies in functioneel en ruimtelijk opzicht ondergeschikt zijn aan de hoofdfunctie(s) die in de bestemming is (zijn) toegestaan. Verder zijn voorwaarden gesteld aan het aantal parkeerplaatsen dat beschikbaar moet zijn bij het aanbieden van logies.

3.4 Kamperen bij de boer

Achtergrond

Bij het maken van de regeling voor het kamperen bij de boer, ruim dertig jaar geleden, was het uitgangspunt dat het in sommige agrarische sectoren lastig was om te blijven boeren, omdat het inkomen laag en onzeker was. Of omdat er geen bedrijfsopvolger was, maar de agrariër nog wel kleinschaliger wilde blijven boeren, bijvoorbeeld door ook aan landschapsbeheer te doen. Juist het voortbestaan van deze agrarische bedrijven, zo was toen het oordeel (en ook nu nog), was belangrijk voor de instandhouding van het Texelse landschap. En voor de gast is het leuk om het agrarisch bedrijf van dichtbij mee te maken.

Huidige situatie

De oorspronkelijke bedoeling was dat de kampeerplaatsen voor het kamperen bij de boer, bezet zouden worden door toeristen die hun eigen kampeermiddel (tent, toercaravan of camper) meenemen. In de praktijk worden er ook kampeermiddelen vast geplaatst door de exploitant voor een langere periode. Dit kan gaan om een caravan of tent, maar ook om pipowagens. Zo ontstaan seizoenplaatsen op de zogenaamde boerencampings. Bovendien zijn de pipowagens niet toegestaan.

Kamperen bij de boer werkt met vergunningen op basis van het bestemmingsplan Buitengebied Texel 2013 (binnenplanse afwijking). De vergunning wordt voor een periode van vijf jaar verleend. Sommige plekken zijn uitgezonderd om landschappelijke redenen of vanwege de leefbaarheid, zoals op de Hoge Berg, in de kernen en aan de dorpsranden.

Er zijn maximaal 15 kampeermiddelen toegestaan in de periode van 15 maart tot en met 31 oktober. Na 31 oktober moet het terrein weer leeg zijn.

Andere voorwaarden:

• er moet een agrarisch bedrijf zijn (ten minste de omvang van een reëel agrarisch bedrijf);
• er moet een agrarische bedrijfswoning zijn;
• de recreatie-activiteiten zijn ondergeschikt aan de agrarische activiteiten;
• de kampeerplek moet goed landschappelijk ingepast zijn met een afschermende windsingel;
• overige minimale eisen waaraan moet worden voldaan (dit gaat dan over het aantal watertappunten en toiletten en afstand tussen de kampeermiddelen, en het bezitten van blusmiddelen);
• tenten, campers en toercaravans (zonder de dissel) mogen niet langer zijn dan 6,5 meter.

Toeristisch Toekomstplan

In het TTP wordt geconcludeerd dat het kamperen bij de boer voorziet in een behoefte voor zowel de agrariër als de bezoeker. Het doet ook recht aan de inkomensondersteuning die agrariërs nodig hebben. Het biedt aanbod in het goedkopere segment en is voor een bepaalde doelgroep aantrekkelijk. Het kamperen bij de boer is uitgegroeid tot een volwaardig en aanvullend aanbod in de toeristische verblijfsrecreatie op Texel.

Doel

Het kamperen bij de boer is dus alleen toegestaan bij een reëel agrarisch bedrijf dat daadwerkelijk in bedrijf is. Bovendien is het bij het kamperen bij de boer de bedoeling dat alleen kampeermiddelen en vaste kampeermiddelen worden gebruikt gedurende het kampeerseizoen van 15 maart tot en met 31 oktober.

Middel

Er moet daadwerkelijk sprake van een reëel agrarisch bedrijf zijn voor het toestaan van kamperen bij de boer. De bestemming 'Agrarisch' moet van toepassing (en terecht) zijn. Indien hiervan geen sprake (meer) is en/of de bestemming wordt gewijzigd naar bijvoorbeeld 'Wonen - Vab' of 'Bedrijf - Vab' dan vervalt daarmee ook de mogelijkheid voor het toestaan van kamperen bij de boer.

Een stacaravan/chalet, een pipowagen en een tenthuis worden niet als een kampeermiddel beschouwd en zijn dus niet mogelijk bij het kamperen bij de boer. Om seizoensplaatsen juridisch wel mogelijk te maken is een 'vast kampeermiddel' wel toegestaan.

5.1 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Het paraplubestemmingsplan doorloopt de in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgelegde bestemmingsplanprocedure. Tijdens deze procedure zijn er verschillende momenten waarop burgers en belanghebbenden hun mening op het plan kenbaar kunnen maken.

Ontwerpbestemmingsplan

Voorafgaand aan de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan heeft de raad een amendement ingediend dat is verwerkt in het plan (bijlage 1).

Het ontwerp-paraplubestemmingsplan wordt gedurende zes weken ter inzage gelegd. Tijdens deze periode wordt een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen (artikel 3.8 Wro). De uitkomsten hiervan kunnen nieuwe niet voorziene uitgangspunten voor het bestemmingsplan geven.

Vaststelling

Het paraplubestemmingsplan wordt vervolgens, al dan niet gewijzigd, vastgesteld. Het besluit tot vaststelling wordt gepubliceerd en het bestemmingsplan ligt zes weken ter inzage. Tijdens die periode bestaat voor belanghebbenden die eerder een zienswijze hebben ingediend de mogelijkheid beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in te dienen tegen het besluit en het plan.

5.2 Economische uitvoerbaarheid

Ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het van belang te weten of het economisch uitvoerbaar is. De economische uitvoerbaarheid wordt enerzijds bepaald door de exploitatie van het plan (financiële haalbaarheid) en anderzijds door de manier van kostenverhaal van de gemeente (grondexploitatie).

Financiële haalbaarheid

Door deze partiële herziening worden geen extra bouwmogelijkheden geboden. De kosten voor de uitvoering van dit plan worden gedragen door gemeente.

Grondexploitatie

Deze partiële herziening biedt ten opzichte van het geldende bestemmingsplan geen extra bouwmogelijkheden. Gelet hierop is een exploitatieplan niet nodig.

Planschade

In verband met de beperking van planologische mogelijkheden ten aanzien van recreatie is een planschaderisicoanalyse uitgevoerd. Bovendien is, om planschade te voorkomen voorzienbaarheid gecreëerd door het plaatsen van kennisgevingen, persberichten en bericht op de gemeentelijke website over het nieuwe vastgestelde beleid (TTP) en het in procedure brengen van het ontwerp paraplu bestemmingsplan Verblijfsrecreatie Texel.

Logies met ontbijt

Het terugbrengen van maximaal 3 slaapkamers naar maximaal 2 slaapkamers ten behoeve van logies met ontbijt kan planschade opleveren. Hiervoor is een overgangsregeling opgesteld welke is opgenomen in artikel 8 lid 8.3.

Stolpen

Bij de wijziging van de stolpenregeling is geen sprake van inperking van rechten, omdat bij de toepassing van de stolpenregeling gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid. Hierdoor is er geen sprake van planschade.