| Plan: | Facetbestemmingsplan kruimelregeling |
|---|---|
| Status: | vastgesteld |
| Plantype: | bestemmingsplan |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.1969.BP23FACEkruimel1-VA01 |
Dit facetbestemmingsplan heeft tot doel om een deel van het buitenplanse vergunningsstelsel - dat gold op grond van artikel 2.12, lid 1, sub a onder 2, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) - op te nemen in een binnenplans vergunningsstelsel. Onder de Wabo gold voor deze gevallen de reguliere procedure in plaats van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Met dit facetbestemmingsplan worden een aantal regels uit dat artikel 4 opgenomen in de algemene afwijkingsregels van de geldende bestemmingsplannen van de gemeente Westerkwartier.
De gemeente doet dit met het oog op de komst van de Omgevingswet. Met de Omgevingswet wordt het onderscheid tussen zogenaamde kruimelgevallen, lichte categorieën van buitenplans afwijken van het bestemmingsplan, en de zwaardere gevallen opgeheven. Het Bor is namelijk een Algemene maatregel van bestuur (AMvB), die zijn grondslag vindt in de Wabo. Deze wet is vervallen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
De Omgevingswet kent dus slecht één manier om buitenplans van het omgevingsplan af te wijken. Deze zogenaamde buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan net als nu worden verleend met een omgevingsvergunning. Hiervoor geldt in beginsel de reguliere procedure uit de Algemene wet bestuursrecht. Voor kruimelgevallen verandert er procedureel niets (deze kennen nu ook de reguliere procedure). Het onderscheid tussen lichte en zwaardere besluiten is hiermee echter ook inhoudelijk verdwenen, op het gevaar af dat ook de lichte kruimelgevallen zwaarder worden behandeld.
De gemeente Westerkwartier vindt het niet wenselijk dat alle kruimelgevallen in bovenstaande zin gelijk worden getrokken met een "gewone", buitenplanse omgevingsvergunning. De gemeente wil daarom graag dat een aantal kruimelaanvragen in het vervolg binnenplans kunnen worden afgehandeld. Hiermee wordt een mogelijk zwaardere buitenplanse toetsing op het criterium evenwichtige toedeling van functies aan locaties bespaard na de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
In de navolgende hoofdstukken zal bovenstaande nader worden toegelicht en zullen de juridische verschillen tussen kruimelgevallen en andere afwijkingsmogelijkheden worden besproken.
Dit bestemmingsplan is een facetbestemmingsplan. Via dit facetplan wordt de kruimelregeling opgenomen in alle vastgestelde bestemmingsplannen door middel van (extra) algemene afwijkingsregels, die door een ‘Van toepassing verklaring’ in de gehele gemeente zullen gelden. Deze facetregeling werkt aanvullend op de vastgestelde bestemmingsplannen. De gemeentelijke beleidsregels ten aanzien van de kruimelregeling worden meevertaald in het facetplan.
Het plangebied voor dit facetbestemmingsplan wordt gevormd door het gemeentelijk grondgebied van de gemeente Westerkwartier. Het geldende juridisch-planologisch kader wordt gevormd door bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen. Het facetbestemmingsplan is niet van toepassing op twee gebieden waar een beheersverordening geldt (de bedrijventerreinen Diepwal en Leeksterhout). Een facetbestemmingsplan kan geen aanvulling of wijziging doorvoeren in een beheersverordening.
Dit facetbestemmingsplan heeft betrekking op alle bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen van de gemeente Westerkwartier die zijn vastgesteld. De bestemmingsplannen die worden vastgesteld ná de vaststelling van voorliggend facetbestemmingsplan, dienen de regeling uit dit facetbestemmingsplan over te nemen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het facetbestemmingsplan, net als alle andere geldende bestemmingsplannen, van rechtswege onderdeel van het gemeentelijk omgevingsplan.
Hoofdstuk 2 staat stil bij de uitgangspunten en onderbouwing van de nieuwe regeling. Hoofdstuk 3 licht de omgevingsaspecten kort toe. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 een juridische planbeschrijving gegeven. Hoofdstuk 5 gaat in op de economische en maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan.
Wabo
Om af te kunnen wijken van de regels uit een bestemmingsplan was op grond van artikel 2.1, lid 1, sub c van de Wabo een omgevingsvergunning vereist.
De Wabo kende 3 categorieën van afwijken, te weten: de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid en twee soorten buitenplanse afwijkingsmogelijkheden. Deze categorieën waren opgenomen in artikel 2.12, lid 1, sub a onder 1, 2 en 3 van de Wabo.
Op grond van artikel 2.12, lid 1, sub a onder 2 van de Wabo kon voor gevallen die per AMvB zijn aangewezen met een buitenplanse omgevingsvergunning worden afgeweken van het bestemmingsplan. Die gevallen waren concreet benoemd in Bijlage II van het Bor onder artikel 4.
De onderdelen die in artikel 4 van bijlage II van het Bor waren opgenomen noemt men ook wel "kruimelgevallen". Dit geeft aan dat het als een lichtere categorie van afwijken van het bestemmingsplan werd gezien, waarvoor meestal minder zware belangenafwegingen hoefden te worden gemaakt. Hiervoor gold dat de vergunning kon worden verleend met een zogenaamde reguliere procedure (standaard 8 weken). Dit in tegenstelling tot andere buitenplanse afwijkingsmogelijkheid, die was opgenomen onder artikel 2.12, lid 1, sub a onder 3, Wabo, waarvoor een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (UOV) moest worden gevoerd en die tot 26 weken kon duren.
Kruimelgevallen zijn bijvoorbeeld bepaalde bijbehorende bouwwerken, dakkapellen, nutsvoorzieningen en antenne-installaties.
Omgevingswet
De Omgevingswet biedt nog steeds de mogelijkheid om met een vergunning van een omgevingsplan af te wijken. Dat afwijken met een vergunning heet onder de Omgevingswet een omgevingsplanactiviteit (opa). De Omgevingswet kent geen onderscheid meer tussen de buitenplanse kruimelgevallen en uitgebreide buitenplanse omgevingsvergunningen. De Omgevingswet gaat ervan uit dat een vergunning om af te wijken van een omgevingsplan in beginsel altijd met een reguliere procedure wordt afgedaan.
Omdat nog maar één (reguliere) procedure geldt, is vanuit het standpunt van de wetgever kennelijk geen reden meer om zogenaamde kruimelgevallen te onderscheiden van de andere buitenplanse vergunningen.
Toch blijkt uit de praktijk van de afgelopen jaren dat kruimelgevallen inhoudelijk anders in een vergunningentraject worden opgepakt dan de grotere afwijkingen. Uit artikel 2.12, lid 1, sub a onder 3 van de Wabo blijkt ook dat een niet-kruimelgeval moet worden gemotiveerd met een 'goede ruimtelijke onderbouwing'. Dit betekent niet dat kruimelgevallen niet hoefden te worden gemotiveerd, maar die werden in de praktijk vaak met een motivering van beperkte omvang in het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning meegenomen, terwijl de goede ruimtelijke onderbouwing altijd een los document was waar veel meer aandacht aan werd gegeven.
Inhoudelijk bestaat dus het risico dat de toetsing voor deze gevallen wordt verzwaard, omdat hiervoor een bredere minder duidelijk afgeperkte belangenafweging moet worden gemaakt. Hierbij zijn de eisen die worden gesteld op grond van het Bkl en andere wettelijke eisen mede uitgangspunt. Met name in de overgangsperiode (lees: de eerste jaren na inwerkingtreding van de Omgevingswet) kan dit voor eenvoudige bouwplannen vertragende werking hebben. Dit heeft onder andere te maken met het leren werken met de nieuw geformuleerde instructies uit de Omgevingswet en het Bkl en het inwerken van medewerkers. Het is een feit dat nieuwe wetgeving altijd tot heel veel nieuwe vragen en juridische casussen zal leiden. Om de lasten in de komende jaren niet verder te verzwaren wordt het daarom wijs geacht om vergunningplichten die altijd al relatief eenvoudig konden worden afgedaan ook zo te blijven afdoen.
Zoals hierboven is aangeven wordt het niet wenselijk geacht dat de kruimelgevallen inhoudelijk gelijk worden getrokken met een "gewone", buitenplanse omgevingsvergunning. De gemeente wil graag dat de kruimelaanvragen in het vervolg binnenplans kunnen worden afgehandeld. Bijkomend voordeel van opname in een binnenplans afwijkingsstelsel is dat hiermee ook voor deze gevallen de heffing van leges wordt verlicht.
Afweging per geval
Voor alle duidelijkheid betekent de opname van deze gevallen in een binnenplanse regeling niet dat al deze gevallen altijd worden toegestaan. Het blijft nog steeds een vergunningsmogelijkheid, waarbij burgemeester en wethouders nog steeds gemotiveerd een aanvraag kunnen weigeren. Het bevoegd gezag heeft immers altijd beleids- en beoordelingsvrijheid om wel of niet mee te werken aan een aanvraag op grond van artikel 4 van Bijlage II van het Bor. Dit blijkt uit het woord "kan" dat in artikel 2.12, lid 1 van de Wabo is opgenomen. Bovendien worden de gevallen nader afgewogen op basis van extra algemene afwegingscriteria. Dit wordt in paragraaf 2.2.3 toegelicht.
Meest ruim geldende regeling
In dit facetbestemmingsplan wordt de kruimelregeling uit het Bor opgenomen als binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, die door een ‘Van toepassing verklaring’ in de gehele gemeente zullen gelden. Deze facetregeling zal aanvullend gelden op alle vastgestelde bestemmingsplannen. Daar waar het huidige bestemmingsplan bij recht of bij afwijking méér juridisch-planologische ruimte biedt, blijft de huidige regeling in tact. Daar waar dit voorliggende facetbestemmingsplan méér juridisch-planologische ruimte biedt, treedt de afwijkingsregel van dit facetplan in de plaats van de huidige bestemmingsplanregel. Op deze manier blijft de meest ruime regeling van toepassing op een locatie.
Artikel 4 van Bijlage II van het Bor heeft 11 subleden. Kortgezegd gaan de subleden over een afwijking ten behoeve van:
Een deel van de subleden wordt door middel van dit facetplan als binnenplanse omgevingsvergunning opgenomen. Van een deel is het echter niet wenselijk dit vast te leggen als binnenplanse afwijking. Deze gevallen worden buitenplans, omdat ze te ingrijpend of omvattend zijn om binnenplans af te wegen.
In de vorige paragraaf is beschreven voor welke kruimelgevallen dit facetplan een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opneemt, al dan niet onder voorwaarden. Zoals eerder opgemerkt worden de gevallen afgewogen op basis van een aantal extra algemene afwegingscriteria.
Nadeelcompensatie
Indien blijkt dat sprake is van financieel nadeel die door de gemeente moet worden vergoed, kan dit een reden zijn om een aanvraag tot afwijken van het omgevingsplan af te wijzen. Het bevoegd gezag kan de kosten van nadeelcompensatie geheel of gedeeltelijk verhalen op de initiatiefnemer. Dit kan worden geregeld in een overeenkomst (artikel 13.3c Omgevingswet). De initiatiefnemer is dan belanghebbende bij het besluit tot toekenning van de schadevergoeding.
Goede ruimtelijke ordening/Evenwichtige toedeling van functies aan locaties
Er dient te worden gemotiveerd dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening of (na de inwerkingtreding van de Omgevingswet) een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Gelet op de diversheid van kruimelgevallen verschilt de motivering per aanvraag. Iedere aanvraag om een omgevingsverguning (voor de omgevingsplanactiviteit) moet worden beoordeeld aan de onderstaande criteria, mits uiteraard van toepassing op het specifieke geval. Er dient geen onevenredige aantasting plaats te vinden van:
Extra voorwaarden
Aan een vergunning kunnen voorwaarden of instandhoudingsverplichtingen worden verbonden. Ze mogen uitsluitend dienen tot bescherming van de belangen die de bepalingen uit het bestemmingsplan, waarvan wordt afgeweken, beogen te beschermen.
De provinciale omgevingsverordening van de provincie Groningen kent instructieregels waaraan omgevingsplannen moeten voldoen. De meeste instructieregels gaan over stedelijke ontwikkelingen in het buitengebied. Stedelijke ontwikkelingen kunnen alleen mogelijk worden gemaakt middels de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid indien provincie hiermee heeft ingestemd. Onder stedelijke ontwikkelingen worden nieuwe stedelijke ontwikkelingen verstaan, niet zijnde ondergeschikte ontwikkelingen op bestaande bouwpercelen. Daarnaast kent de provinciale verordening beperkingen ten aanzien van reclamemasten in het buitengebied en zonneparken. Verder zijn in de gemeente een trace wegverbinding en bergingsgebieden gelegen, waarin ontwikkelingen die deze functies belemmeren niet zijn toegestaan.
De huidige bestemmingsplannen kennen reeds binnenplanse bestemmingsspecifieke en algemene afwijkingsmogelijkheden. Voorliggend facetbestemmingsplan voegt daar in beperkte mate mogelijkheden aan toe. Deze zijn van zichzelf van zodanige beperkte aard en invloed dat de toetsing op omgevingsaspecten zoals geluidhinder, luchtkwaliteit, bodem, milieuzonering, externe veiligheid, archeologie, cultuurhistorie, ecologie, m.e.r., water et cetera niet in het kader van dit facetplan nodig is. In de bestaande onderliggende bestemmingsregelingen zijn bovendien al borgingsregelingen opgenomen, zoals dubbelbestemmingen en beschermingszones. Deze aspecten zijn dus reeds geborgd in de bestaande plannen en vervallen met dit facetbestemmingsplan niet. Daarnaast gaat het hier slechts om toevoegingen op bestaande functies (met name bouwwerken), die slechts in beperkte mate gevoelige functies zoals het wonen betreffen en die in dat geval allen reeds aanwezig zijn. De bruidsschatregels zorgen ervoor dat er bij toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid ook getoetst moet worden aan een evenwichtige toeliching van functies aan locaties en de instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving.
De aanvragen worden afgewogen op onder andere de aantasting van het woon- en leefklimaat, de verkeersveiligheid, de stedenbouwkundige kwaliteiten, et cetera. Deze aspecten mogen niet in onevenredige mate worden aangetast.
Het facetbestemmingsplan vormt in ruimtelijk-functionele zin aldus een dusdanig beperkte wijziging dat nadere onderzoeken of motivering niet nodig zijn. Omdat er geen directe rechten worden toegekend, maar deze uitsluitend mogelijk worden via een vergunning waarbij gemotiveerd moet worden dat er voldaan kan worden aan de beoordelingscriteria.
Deze herziening is een bestemmingplan dat één onderdeel regelt in meerdere geldende bestemmingsplannen. Het facetbestemmingsplan formuleert daartoe extra algemene afwijkingsregels voor de hele gemeente. Dit facetplan kent geen bestemmingen, omdat aan de huidige bestemmingsplannen slechts een algemeen artikel wordt toegevoegd aan de regels. Dat betekent dat de geldende bestemmingen niet integraal hoeven te worden (her-)overwogen, maar van kracht blijven. Op de verbeelding zijn dan ook geen bestemmingen aangeduid. Alle geldende bestemmingsplannen blijven voor het overige onverminderd van toepassing.
De Wet ruimtelijke ordening (Wro) bevat de regeling voor de opzet en de inhoud van een bestemmingsplan. In het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is deze regeling verder uitgewerkt. Het bestemmingsplan bestaat uit:
Ook zijn de regels van de Standaard Vergelijkbare BestemmingsPlannen 2012 (SVBP 2012) toegepast. Met deze standaard worden de regels en de verbeelding zodanig opgebouwd en ingericht dat bestemmingsplannen goed met elkaar kunnen worden vergeleken. Het bestemmingsplan, met de daarbij behorende toelichting, wordt langs elektronische weg vastgelegd en ook in die vorm vastgesteld, tegelijk met een analoge versie van het bestemmingsplan. Als de digitale en analoge versie tot interpretatieverschillen leiden, is de digitale versie doorslaggevend.
De regels zijn opgebouwd uit een aantal hoofdstukken. Deze indeling ziet er als volgt uit:
De tekst hieronder bespreekt deze hoofdstukken puntsgewijs.
In Artikel 1 zijn begrippen opgenomen die betrekking hebben op de afwjkingsregeling in Artikel 4. Deze begrippen komen uit de beleidsregels van de gemeente.
In Artikel 2 is wordt verwezen naar alle geldende bestemmingsplannen waarvoor deze facetregeling als aanvulling wordt opgenomen. Het facetbestemmingsplan is een aanvulling op deze geldende bestemmingsplannen. Het bepaalde in deze bestemmingsplannen blijft van toepassing, met dien verstande dat in geval van strijdigheid van bepalingen, de bepalingen van dit facetbestemmingsplan voorgaan op de regels die ingevolge deze bestemmingsplannen op de desbetreffende gronden van toepassing zijn, alleen in geval de afwijkingsregels van het facetbestemmingsplan meer juridisch-planologische ruimte bieden dan de vigerende bestemmingsplannen. Met andere woorden: wanneer een vigerend bestemmingsplan op dit moment meer ruimte bij recht of afwijking biedt, blijft dit vigerende (afwijkings)recht bestaan en gaat dit vigerende (afwijkings)recht voor.
In hoofdstuk 2 zijn de anti-dubbeltelregel en algemene afwijkingsregels opgenomen.
Anti-dubbeltelregel
Het doel van de anti-dubbeltelregel (Artikel 3) is om te voorkomen dat, wanneer volgens een bestemmingsplan bepaalde gebouwen niet meer dan een bepaald deel van een bouwperceel mogen beslaan, het opengebleven terrein nog eens meetelt bij het toestaan van een ander gebouw, waaraan een soortgelijke eis wordt gesteld. Kort gezegd, komt het erop neer, dat grond die één keer in beschouwing is genomen voor het toestaan van gebouwen, niet een tweede maal mag meetellen voor de toelaatbaarheid van andere gebouwen, als die grond inmiddels tot een ander bouwperceel is gaan behoren.
Algemene afwijkingsregels
In Artikel 4 zijn de algemene afwijkingsregels opgenomen. De vormgeving, achtergrond en uitleg van de regels is al nader besproken in Hoofdstuk 2 van de toelichting.
In hoofdstuk 3 zijn het overgangsrecht en de slotregel opgenomen in respectievelijk Artikel 5 en Artikel 6. Voor de redactie van het overgangsrecht geldt het Besluit ruimtelijke ordening. Bebouwing die niet voldoet aan de bepalingen van dit bestemmingsplan is onder het overgangsrecht gebracht. Een geringe uitbreiding van de bebouwing met tien procent wordt mogelijk gemaakt.
Het gebruik van gronden en bebouwing dat in strijd is met dit nieuwe bestemmingsplan op het tijdstip van inwerkingtreding, mag in beginsel worden voortgezet. Wijziging van dit strijdige gebruik is verboden, indien de afwijking van het plan wordt vergroot. Indien het strijdige gebruik, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
In de slotregel van het bestemmingsplan wordt aangegeven onder welke titel het bestemmingsplan wordt vastgelegd.
Gezien de aard van de regeling, die bovendien reeds onder de huidige wetgeving buitenplans bestond, speelt economische uitvoerbaarheid geen rol.
Omdat de ontwikkeling die dit bestemmingsplan mogelijk maakt slechts een beperkte invloed op de omgeving heeft, heeft de gemeente geen los inspraaktraject ingesteld voorafgaand aan de wettelijke uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure.
Het ontwerp-bestemmingsplan heeft voor een periode van zes weken ter inzage gelegen. Gedurende deze periode heeft iedereen de mogelijkheid gehad om een zienswijze in te dienen. De binnengekomen zienswijzen zijn samengevat en voorzien van een reactie in een nota zienswijzen. Deze nota is bijgevoegd bij het vaststellingsbesluit.