NL.IMRO.9928.DOSx2016x0000930AW-VA01 reactieve aanwijzing reactieve aanwijzing Gemeente Schiedam - Sportplaza Harga provinciale overheid Zuid-Holland 9928 6-3-2016 IMROPT2012
reactieve aanwijzing Gemeente Schiedam - Sportplaza Harga    

Besluittekst     

Op 26 januari 2016 heeft u het bestemmingsplan ‘Sportplaza Harga’ (gewijzigd) vastgesteld. Overeenkomstig artikel 3.8.lid 4 van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) ontvingen wij op 2 februari 2016, langs elektronische weg het raadsbesluit.

Na bestudering van uw besluit vinden wij het noodzakelijk om een aanwijzing te geven overeenkomstig artikel 3.8, lid 6 van de Wro waarbij wij het volgende overwogen hebben.

Het plan voorziet onder meer in de mogelijkheid tot perifere vestiging van detailhandel.

In de detailhandelsbranche zijn momenteel structurele veranderingen gaande. Dat gegeven is voor ons mede aanleiding om het provinciale detailhandelsbeleid opnieuw te bezien.

Dit doen wij later dit jaar aan, o.a. gebaseerd zijn de uitkomsten van het koopstromenonderzoek. Daarbij zijn wij van plan om tevens een breed debat met alle betrokken partijen en deskundigen te organiseren.

Ook bij heroverweging van het beleid zal evenwel de vraag of incidentele vestiging van perifere detailhandel toelaatbaar is niet los kunnen worden gezien van de ontwikkeling en het belang van de binnensteden, hetgeen wij – zoals wij hierna nader uiteenzetten -mede als een provinciaal belang beschouwen.

Wij zijn van mening dat het plan op dat punt tekort schiet.

Onze motivering daarvoor treft u hierna aan.

Het vastgestelde bestemmingsplan is beoordeeld op de vraag hoe het zich verhoudt tot de provinciale belangen die op basis van het provinciaal ruimtelijk beleid relevant zijn. Dit beoordelingskader is vastgelegd in de provinciale Visie Ruimte en Mobiliteit (hierna: VRM) en de Verordening ruimte 2014 (hierna: de verordening). In de verordening zijn regels opgenomen voor de borging en bescherming van provinciale belangen.

De VRM en de verordening zijn op 9 juli 2014 door Provinciale Staten vastgesteld en op 1 augustus 2014 in werking getreden. Partiële wijzigingen op het Programma ruimte en de verordening zijn in werking getreden op 1 juli 2015 en op 4 februari 2016.

Vanaf 3 december 2015 geldt als gevolg van een schorsingsbesluit van de Kroon tijdelijk een nieuwe tekst ten aanzien van artikel 2.1.4, lid 3, sub a, van de verordening.

Deze bepaling bevat een uitzondering op het verbod van artikel 2.1.4, lid 1 van de verordening, ingevolge waarvan - voor zover hier relevant - een bestemmingsplan uitsluitend op gronden binnen of direct aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken mag voorzien in nieuwe detailhandel. De schorsing en de daarbij getroffen voorziening hebben tot gevolg dat aan artikel 2.1.4, lid 3, sub a, van de verordening de zinsnede is toegevoegd “en detailhandel die zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de hiervoor genoemde detailhandel”.

Het ontwerpbestemmingsplan Sportplaza Harga heeft met ingang van 22 oktober 2015 tot en met 2 december 2015 ter inzage gelegen.

Tegen het ontwerpbestemmingsplan hebben wij een zienswijze ingediend (kenmerk: PZH-2015-535569796/ DOS-2015-0007817). Daarin is aangegeven dat het ontwerpbestemmingsplan onvoldoende rekening houdt met de betrokken provinciale detailhandelsbelangen en het college is verzocht om het plan op deze onderdelen aan te passen. Wij hebben geconstateerd dat hieraan geen gevolg is gegeven en dat het vastgestelde plan niet past in de op dit moment geldende tekst van de verordening.

Voorts geldt dat sprake is van een provinciaal belang. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 februari 2011, in zaak nr. 201005138/1/R3) is, voor het antwoord op de vraag of een bepaald belang een provinciaal belang is, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten. Verder heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 7 augustus 2013, zaak nr. 201208707/1/R4), dat niet valt in te zien dat provinciale staten het, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, ten onrechte noodzakelijk hebben geacht om ter bescherming van provinciale belangen algemene regels in de (voorganger van de huidige) Verordening Ruimte op te nemen over het provinciale detailhandelsbeleid dat als doelstelling heeft de detailhandelsstructuur te versterken en de dynamiek in de sector te bevorderen. Deze doelstelling is met de inwerkingtreding van de huidige verordening niet gewijzigd. Aan de regulering van detailhandel kleven bovengemeentelijke aspecten zodat het college een provinciaal belang aanwezig heeft kunnen achten. In die uitspraak is voorts overwogen dat leegstand in de detailhandel een ruimtelijk relevant aspect betreft (Vgl. AbRvS 18 maart 2015, nr. 201401913/1).

Wij hebben hierbij het volgende overwogen.

Provinciaal beleid

Het provinciale detailhandelsbeleid is er op gericht om de detailhandelsstructuur zoveel als mogelijk te versterken en de beschikbaarheid en bereikbaarheid van de detailhandelsvoorzieningen te garanderen.

Om die reden is in artikel 2.1.4, lid 1, van de verordening een regeling opgenomen die bepaalt dat bestemmingsplannen uitsluitend voorzien in nieuwe detailhandel op gronden die zijn gelegen binnen of direct aansluitend aan bestaande winkelconcentraties in de centra van steden, dorpen en wijken of nieuwe wijkgebonden winkelcentra.

In lid 3 worden enkele uitzonderingen op die regel mogelijk gemaakt. Dat betreft met name een aantal specifieke branches (ook wel ‘perifere detailhandel’ genoemd) die vanwege aard of omvang van de producten niet of niet goed inpasbaar zijn in de winkelcentra en niet essentieel zijn voor de kwaliteit van deze centra. Op grond van die overwegingen vinden wij het voor de genoemde branches uit een oogpunt van ruimtelijke ordening aanvaardbaar om zich te vestigen op een locatie buiten de in lid 1 bedoelde centra.

Op basis van de hiervoor genoemde beslissing van de Kroon zijn naast die reeds met name genoemde branches ook vestigingen mogelijk van detailhandel die zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de reeds concreet genoemde detailhandel.

In onze brief van 22 december 2015 (PZH-2015-539406421, zie bijlage) aan alle Zuid-Hollandse gemeenten hebben wij aangegeven hoe wij bij de beoordeling van ruimtelijke plannen met de hierboven vermelde tijdelijk toegevoegde verruiming van de limitatieve lijst zullen omgaan.

Doorslaggevend is voor ons daarbij dat de ruimtelijke ordeningsoverwegingen die geleid hebben tot de in lid 3, sub a, reeds concreet genoemde branches met name gelegen zijn in het feit dat het branches betreft die vanwege de aard en/of de omvang van de goederen niet of niet goed inpasbaar zijn in een centrum.

Een en ander brengt met zich mee dat bij bestemmingsplannen of omgevingsvergunningen die op locaties buiten de in de verordening benoemde centra meer categorieën detailhandel mogelijk maken dan de in artikel 2.1.4, lid 3, sub a, concreet benoemde branches zal moeten worden aangetoond dat aan dit criterium (niet inpasbaar vanwege aard en/of omvang van de goederen) wordt voldaan. Is dat niet het geval – bijvoorbeeld indien sprake is van een vestiging die niet vanwege aard en/of omvang van de goederen maar vanwege de grootschaligheid van de ontwikkeling zelf niet in een centrum gevestigd zou kunnen worden – dan is sprake van strijd met de verordening en kan medewerking slechts plaatsvinden na een van ons college verkregen ontheffing als bedoeld in artikel 3.2 van de verordening.

Overigens hebben wij kennisgenomen van uw brief van 29 februari j.l. aan de ministers van Infrastructuur en Milieu en Economische Zaken, waarin u onder meer verduidelijking verzoekt van het door de Kroon in de verordening aangebrachte voorschrift. Die brief en de daarin aangevoerde argumenten geven ons echter geen aanleiding om te komen tot wijziging van ons standpunt terzake.

Detailhandelsmogelijkheden in bestemmingsplan Sportplaza Harga

Het bestemmingsplan maakt binnen de bestemming ‘Gemengd’ op grond van artikel 3.1 onder b van de planregels, grootschalige detailhandel in sportartikelen met bijbehorende try & buy mogelijk. Op grond van deze regel wordt maximaal één grootschalig detailhandelsbedrijf in sportartikelen toegelaten. De maximum oppervlakte van gebouwen ten behoeve van deze functie mag niet meer bedragen dan 7.000 m² (artikel 3.2.1 onder b).

Met betrekking tot het gebruik gelden de volgende regels (artikel 3.3 onder a):

Voor grootschalige detailhandel in sportartikelen, als bedoeld in lid 3.1, onder b, geldt dat:

  1. de totale bruto-vloeroppervlakte, inclusief buiten de gebouwen gelegen voorzieningen ten behoeve van try & buy, niet meer mag bedragen dan 12.500 m²;
  2. de totale oppervlakte van binnen de gebouwen gelegen voorzieningen ten behoeve van try & buy minimaal 25% van de bruto-vloeroppervlakte van het gebouw dient te bedragen;
  3. grootschalige detailhandel in sportartikelen zonder bijbehorende try & buy niet is toegestaan;

Beoordeling detailhandelsmogelijkheden aan het provinciale beleid

De gronden waarop de detailhandel is beoogd bevinden zich buiten en niet direct aansluitend aan de bestaande winkelconcentraties als bedoeld in artikel 2.1.4, lid 1, van de verordening.

Het bestemmingsplan maakt op die gronden nieuwe detailhandel als bedoeld in artikel 2.1.4,

lid 1, van de verordening mogelijk. Detailhandel in niet-volumineuze sportartikelen behoort niet tot de in artikel 2.1.4, lid 3, sub a, concreet benoemde branches van volumineuze detailhandel, zodat op dit punt slechts met het bestemmingsplan kan worden ingestemd als vast staat dat de beoogde vorm van detailhandel uit een oogpunt van ruimtelijke ordening zich niet onderscheidt van de andere in lid 3, sub a, genoemde detailhandelsvestigingen.

In uw nota van beantwoording naar aanleiding van onze zienswijze geeft u aan waarom naar uw mening het desbetreffende onderdeel van het bestemmingsplan zou passen in de verordening zoals die na het besluit van de Kroon luidt.

U bent van mening dat bij de beoogde detailhandel, mede gelet op de randvoorwaarden die op grond van de planregels aan de vestiging van deze detailhandel zijn gesteld, sprake zou zijn van een vorm van detailhandel welke zich qua ruimtelijke uitstraling niet onderscheidt van de in artikel 2.1.4, lid 3, genoemde detailhandel en om die reden acceptabel is buiten de centra.

U meent dat de regels voldoende waarborgen zouden geven dat de toegelaten sportdetailhandel onderscheidend is van reguliere sportdetailhandel. Op grond van de planregels is volgens u uitsluitend grootschalige detailhandel in sportartikelen toegelaten. In dat kader verwijst u naar regels uit het plan die de minimale omvang van de bebouwing regelen en naar het vereiste dat detailhandel in sportartikelen uitsluitend is toegelaten als daarbij tevens sprake is van try & buy voorzieningen.

Aanvullend heeft u overwogen dat de ruimtelijke uitstraling, de verkeersaantrekkende werking, de grote ruimtebehoefte en de behoefte aan try & buy-voorzieningen maken dat een dergelijke vorm van detailhandel niet inpasbaar zou zijn in de kleinschalige detailhandelsstructuur van Schiedam. Het feit dat het centrum van Schiedam is aangewezen als beschermd stadsgezicht vormt daarbij volgens u een aanvullende beperking.

Tot slot merkt u op dat de betreffende regeling in artikel 2.1.4 van de verordening, zoals deze luidde voor het Kroonbesluit, onverbindend zou zijn en de daarbij toegepaste branchering zich niet verhoudt met het bepaalde in artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening, een goede ruimtelijke ordening en het Europees recht inzake vrije vestiging als bedoeld in artikel 49 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de Dienstenrichtlijn (VWEU).

Gelet hierop zou naar uw mening de verordening zoals deze luidde voor het Kroonbesluit vestiging van de op grond van het bestemmingsplan toegelaten detailhandel evenmin in de weg staan.

U benadrukt dat vestiging van de betreffende detailhandel uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet mogelijk en wenselijk zou zijn in het centrum van Schiedam. Dit kan volgens u uitsluitend op een goed ontsloten, multimodaal bereikbare locatie centraal in het stedelijk gebied van de Rotterdamse agglomeratie.

U heeft uw reactie op onze zienswijze mede onderbouwd met de rapportage ‘Schiedam; Sportplaza Harga; grootschalige detailhandel in sport’ (Rho adviseurs d.d. 12-01-2016). Wij hebben hiervan kennisgenomen.

Uw opvatting dat het plan thans wel zou passen in de verordening delen wij niet. Daarbij merken wij het volgende op.

Uitgangspunt van de verordening is dat detailhandel die gelet op aard en omvang van de goederen inpasbaar is in bestaande winkelconcentraties, niet perifeer kan worden uitgeoefend. Dit was het geval vóór genoemde beslissing van de Kroon en is dat thans - na de door de Kroon getroffen voorziening - nog steeds. De voorziening die de Kroon heeft getroffen, heeft namelijk uitsluitend tot gevolg dat de voorheen limitatieve lijst van categorieën detailhandel genoemd in artikel 2.1.4, lid 3, sub a van de verordening is uitgebreid met detailhandel “die zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de [in dat sub-lid] genoemde detailhandel”.

Ten aanzien van de detailhandel die het bestemmingsplan ter plaatse toelaat, geldt dat een aantal artikelen dat onder het begrip sportdetailhandel geschaard zou kunnen worden, valt onder de uitzonderingen zoals concreet benoemd in de verordening en derhalve toelaatbaar is. Het betreft volumineuze artikelen (auto’s, boten, motoren, zwembaden, fitnessapparatuur, tenten en surfplanken), waarvan provinciale staten bij de vaststelling van de verordening hebben geoordeeld dat aard en omvang met zich meebrengen dat detailhandel in deze producten niet of niet goed inpasbaar is in de centra en niet bijdraagt aan de kwaliteit van de centra. Ook voor kleinschalige detailhandel bij sportvoorzieningen maakt de verordening een uitzondering. Maar daarvan is in dit geval geen sprake. De regels van het plan bieden wel mogelijkheden voor de verkoop van allerlei andere sportartikelen buiten bestaande winkelconcentraties.

Die detailhandel in overige sportartikelen is gelet op de aard en de omvang van de producten zonder meer inpasbaar in bestaande winkelconcentraties. Dit betekent dat die detailhandel niet past in de periferie en daardoor in strijd is met de verordening.

Het gegeven dat volgens u in de beoogde formule “verplicht” ruimte voor try and buy geboden moet worden geeft ons geen aanleiding om op grond van die –mogelijke- combinatie mede in te stemmen met de mogelijkheid tot verkoop van sportartikelen die naar hun aard gewoon in een winkelcentrum kunnen worden verkocht.

In de toelichting van het plan benadrukt u dit punt nog eens door de stelling dat het grote ruimtebeslag, met name veroorzaakt door, veelal buiten de winkel gelegen, aanvullende functies en faciliteiten, het onmogelijk maakt het beoogde concept in te passen in de bestaande winkelstructuren.

Wij merken op dat punt allereerst het volgende op.

Uw argumenten ten aanzien van de noodzakelijke ruimtebehoefte hebben betrekking op de omvang van de vestiging zelf. In onze hierboven genoemde brief (22 december 2015/PZH-2015-539406421) hebben wij echter reeds aangegeven dat wij bij de beoordeling of een vestiging uit een oogpunt van ruimtelijke ordening overeenkomt met de wel concreet in de verordening genoemde branches uitsluitend beoordelen of sprake is van een branche die vanwege de aard of omvang van de goederen niet of niet goed in een centrum gevestigd zou kunnen worden. Daarvan is in dit geval geen sprake: de te verkopen sportartikelen (met uitzondering van volumineuze sportartikelen, waarvan wij hiervoor al hebben aangegeven dat vestiging buiten het centrum toelaatbaar is), zijn goederen die zowel qua aard als qua omvang in een centrum verkocht kunnen worden.

Andere argumenten, zoals de door u aangevoerde argumenten die zien op de veronderstelde ruimtebehoefte van de vestiging zelf, vallen buiten de reikwijdte van het criterium uit de verordening en kunnen dan ook alleen aan de orde komen in het kader van een verzoek om ontheffing van de verordening.

In dat kader merken wij overigens op dat de regels van het bestemmingsplan uw stelling, dat sprake is van een concept met een grote ruimtebehoefte vanwege de combinatie met try and buy, niet ondersteunen. Weliswaar is voorgeschreven dat geen detailhandel in sportartikelen mag plaatsvinden zonder bijbehorende try and buy, maar uit de regels blijkt niet de verplichting dat try and buy buiten het gebouw moet plaatsvinden. Op grond van de regels is dan ook evengoed een invulling mogelijk waarbij try & buy alleen binnen het gebouw (dat maximaal 7.000 m² mag bedragen) plaatsvindt. Wij zien niet in waarom een dergelijke invulling niet evengoed in het centrum van Schiedam of in een ander centrum zou kunnen worden gerealiseerd.

Ook de overige argumenten die zien op omvang, consumentengedrag (doelgerichte aankopen), ruimtelijke/stedenbouwkundige verschijningsvorm, bereikbaarheid van de vestiging, verkeersgeneratie en parkeren, de combinatie met sport- en gezondheidsinstellingen, ruimtelijke-economische effecten – wat daarvan ook zij – hebben geen betrekking op de vraag of sprake is van goederen die qua aard en omvang van die goederen niet in een centrum inpasbaar zijn en kunnen dan ook niet leiden tot de conclusie dat aan artikel 2.1.4, lid 3, sub a, van de verordening wordt voldaan.

Met betrekking tot de volgens u aanwezige schending van artikel 49 VWEU inzake vrije vestiging en uw opvatting dat artikel 2.1.4 van de Verordening zou leiden tot een bij artikel 49 VWEU verboden beperking tekenen wij ten overvloede nog het volgende aan.

In het kader van de door ons geweigerde ontheffing voor de vestiging van Decathlon hebben wij reeds uitgebreid aangegeven waarom naar onze mening geen sprake is van strijd met Europese regelgeving (kenmerk: PZH-2015-514004866, zie bijlage).

In het kader van de beoordeling van dit bestemmingsplan achten wij daarnaast die discussie niet relevant, aangezien wij het bestemmingsplan hebben getoetst aan de thans geldende en door de Kroon aangebrachte tekst van de verordening.

Wij mogen ervan uitgaan dat die tekst geen strijd met Europese regels bevat.

Extra motiveringsplicht

Ten aanzien van de in artikel 3.8, lid 6, van de Wet ruimtelijke ordening opgenomen voorwaarde dat moet worden aangegeven welke feiten, omstandigheden en overwegingen ons hebben belet het betrokken belang met inzet van andere bevoegdheden te beschermen, merken wij het volgende op.

De desbetreffende extra motiveringsplicht is in de wet opgenomen om te voorkomen dat provincie en/of het Rijk het betreffende instrument zouden gebruiken om achteraf in te grijpen terwijl al vooraf met andere wettelijke bevoegdheden hetzelfde doel had kunnen worden bereikt.

Die andere wettelijke bevoegdheden zijn met name de pro-actieve aanwijzing en het provinciale inpassingsplan of projectbesluit.

Die instrumenten zijn op zich minder geschikt om het door ons beoogde doel te bereiken, namelijk het bundelen en concentreren van detailhandel in de centra van steden, dorpen en wijken. Het door middel van een reactieve aanwijzing verwijderen van die bepalingen uit een plan die dat doel in de weg staan is naar onze mening het meest geëigende instrument om strijdigheid met het provinciaal belang te voorkomen.

Gezien het voorgaande constateren wij dat de detailhandel in sportartikelen die het plan mogelijk maakt niet kwalificeert als detailhandel die zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de in artikel 2.1.4, lid 3, sub a van de verordening genoemde detailhandel.

Daarom hebben wij besloten overeenkomstig artikel 3.8, lid 6, van de Wro, een aanwijzing te geven, ertoe strekkende dat de artikelen:

  • 1.24 grootschalige detailhandel:

    detailhandelsbedrijven met een bruto vloeroppervlakte van meer dan 5.000 m².
  • 1.35 try & buy:

    voorzieningen welke de mogelijkheid bieden tot het actief uitproberen van de aangeboden artikelen alvorens tot aankoop over te gaan.
  • 3.1 onder b:

    grootschalige detailhandel in sportartikelen met bijbehorende try & buy, met dien verstand dat maximaal 1 grootschalige detailhandelsbedrijf in sportartikelen is toegelaten;
  • 3.2.1 onder b:

    de oppervlakte van gebouwen ten behoeve van de in artikel 3.1, onder b genoemde functie mag niet meer bedragen dan 7.000 m²;
  • 3.3 onder a:

    voor grootschalige detailhandel in sportartikelen, als bedoeld in lid 3.1, onder b, geldt dat:

    1. de totale bruto-vloeroppervlakte, inclusief buiten de gebouwen gelegen voorzieningen ten behoeve van try & buy, niet meer mag bedragen dan 12.500 m²

    2. de totale oppervlakte van binnen de gebouwen gelegen voorzieningen ten behoeve van try & buy minimaal 25% van de bruto-vloeroppervlakte van het gebouw dient te bedragen;

    3. grootschalige detailhandel in sportartikelen zonder bijbehorende try & buy niet is toegestaan;

van het bestemmingsplan ‘Sportplaza Harga’ zoals vastgesteld door de raad van de gemeente op 26 januari 2016 geen onderdeel blijven uitmaken van dat bestemmingsplan.

Bijlagen